落实节约优先战略 推进节约集约用地

　　胡锦涛总书记在主持中共中央政治局第三十一次集体学习时强调，要落实节约优先战略，坚持节约集约用地，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度，切实实行最严格的节约用地制度。10月27日，国土资源部举行了学习贯彻胡锦涛总书记重要讲话精神第二场辅导报告会，林坚副教授就学习胡总书记重要讲话精神的体会，与国土资源系统的干部职工交流推进节约集约用地的认识与思考。

　　节约集约用地的重大意义

　　我国城镇快速扩张、工业用地利用效率低、农村人减地反增等现实用地状况为节约集约用地提供了可能。在粮食安全和生态建设两个“硬约束”下，工业化、城镇化和农业现代化必须走节约集约用地之路，并且需要结合我国国土开发空间的基本格局、国际土地利用的重要经验，有的放矢地走出一条土地资源利用的新路子。

　　我国的基本国情决定了必须走节约集约用地之路

　　首先，我国土地资源处在一种剧烈变化的态势中，幅员辽阔但资源相对不足，地域差异大且土地利用方式多样，建设用地面积增长迅速。但是，我国的国土开发利用格局却长期基本稳定。1935年，著名地理学家胡焕庸发现，自黑龙江黑河至云南腾冲画一条直线，此线东南侧居住着全国96%的人口，西北侧只有4%，这条线即为“胡焕庸线”。根据最近4次人口普查资料研究，“胡焕庸线”两侧表现出差异明显并且基本稳定的经济地理分布特征，人口、经济发展和建设活动都集中在东南侧。线东南侧是我国传统农耕文明的发祥地，国土空间较宜开发;线西北侧是我国历史上游牧文化区，生态脆弱区域居多，不宜大规模、高强度开发。

　　其次，我国的可开发空间相当有限。《全国主体功能区规划》提出，适宜工业化、城镇化开发的面积只有180余万平方公里，这一空间还必须考虑粮食安全、生态建设等多种需求。由于我国城镇化主要衍生于以农耕文明为基础的聚落，工业化主要依托现有聚落，因此，适宜工业化、城镇化开发的土地也基本分布在胡焕庸线东南侧。

　　再其次，部分地区出现不可忽视的扩张性开发。改革开放以来，“胡焕庸线”东南侧的国土开发活动全面展开。目前国土开发程度较高，特别是主要经济区和中心城市的建设用地占国土空间的比重已经达到或超出发达国家水平。

　　最后，两个“硬约束”与“三化”的推进，激化了用地矛盾。两个“硬约束”，一个是粮食安全约束，人口增长和食物结构变化导致粮食需求增加，保障粮食安全必须守住耕地红线。另一个是生态建设约束，目前全国中度以上生态脆弱区域占陆地国土面积的比例已达55%。随着全球对气候变化的日益关注，我国也对国际社会承诺，到2020年森林保有量比2005年增加4000万公顷以上。工业化、城镇化和农业现代化“三化”的持续推进，基础设施建设力度将不断加大，建设用地需求将呈刚性增长。未来工业农业争地、城镇农村争地、农业内部争地、生产生活生态争地局面将更加突出，统筹各业用地需求更加困难。

　　节约集约用地是国际土地利用的重要经验

　　1970年以后，美国小汽车主导的交通方式加剧了就业、居住的低密度郊区化。因此，美国于上个世纪90年代提出“精明增长”，希望可以保护开敞空间和农田，使社区重新焕发活力，使房价可以承受，同时提供更多的交通选择、更好的发展机会。

　　欧洲社区委员会(CEC)也于1990年首次提出回归“紧凑城市”的城市形态，其最基本的事实依据是许多欧洲历史城镇保持着紧凑而高密度的形态，并被普遍认为是居住和工作的理想环境。而“紧凑城市”主要追求三方面：功能紧凑，通过城市要素功能上的相互联系、相互作用，形成一个有机的功能实体，通过功能间的互补作用，减少通勤量，以实现紧凑型城市的目标;规模紧凑，提高城市要素承载能力，例如人口密度、建筑密度等;形态紧凑，在规模及功能配置既定的条件下，通过城市空间分布模式的优化达到城市的紧凑。

　　同时，西方国家还相当重视“棕地开发”。1980年，美国定义“棕地”为“废弃及未充分利用的工业用地 ，或是已知或疑为受到污染的用地”。英国定义为“已开发、部分或全部遭废弃、闲置或无人使用的土地”。“棕地开发”主要动因在于城市产业结构调整所导致的城市土地价值改变。

　　节约集约用地的科学内涵

　　土地节约利用强调一种“减量化”理念，是对增量土地的利用控制;土地集约利用强调内涵发展，是对存量土地的利用，集约用地可以带来节约用地。通过节约集约用地，促进土地可持续利用。

　　土地利用与节约集约用地的概念

　　土地利用分为农地利用和建设用地利用两种。农地的开垦与种植是对土地的直接利用，因为农地种植的产物是农产品，农产品又直接用于消费或生产。建设用地的平整与开发类似于农地的开垦与种植，其开发的产物是生产和生活空间，建设空间需要经过进一步的配置和利用才能最终发挥其作用。因此，建设用地的利用有阶段性，可以分为土地开发与建设过程的初级利用和在已开发的建设空间中增加要素投入的次级利用。土地浪费既存在“量”的浪费(如土地闲置、多占少用等)，也存在“质”的浪费(如用地效率低下等)。

　　节约用地强调一种“减量化”理念，对可用可不用的土地，尽量不用;能少用的土地，尽量少用。在满足土地使用基本功能和不降低土地利用的经济、社会、生态效益前提下，通过采取一系列政策、经济和技术措施，减少对土地资源的消耗。即用地力求节省、杜绝浪费，不占或少占耕地。

　　“集约”在《汉语大词典》中的定义是“农业上指在同一面积上投入较多的生产资料和劳动，进行精耕细作，用提高单位面积产量的方法来增加产品总量(跟‘粗放’相对)。这种经营方式叫做集约经营”。1995年党的十四届五中全会提出，“积极推进经济增长方式的转变，把提高经济效益作为经济工作的中心，实现经济增长方式从粗放型向集约型转变”。所谓集约型的经济增长方式，就是高产出、高效率、高质量、低消耗地实现经济增长，注重内涵发展、质量提高、追求效益，依靠科技进步和结构优化升级，通过规模经营和合理布局生产力等实现经济增长。

　　集约用地是一种经济活动或经营管理方式，强调内涵发展。宏观上，土地集约利用将涉及土地投入类型、结构和速度三方面。对于投入类型而言，土地集约利用主要依靠技术进步和土地使用效率提高来支持经济增长，强调的是对存量土地增加投入，提高土地利用产出和效率;对于投入结构而言，土地集约利用以存量土地内涵挖潜为主的用地方式，强调土地利用结构和布局的系统协调性;对于投入速度而言，土地集约利用属于质量效益型，注重土地投入的时序控制，不是通过土地快速扩张获得效益，而是注重追求提升已开发土地的集聚效益。

　　微观上，土地集约利用是一个动态发展的过程，土地集约利用与否存在初级利用和次级利用集约状况的多种组合。我国国情决定需要追求土地初级利用、次级利用和总体利用效果的多重集约，但可能存在不同组合。土地初级集约利用是指土地开发建设和空间的生产，追求利用强度最大化。在市场、规划、技术条件许可下，初级利用存在不断追求高强度的动力，受制于法律、制度、规划的约束。土地次级集约利用强调建设空间上要素的配置，追求产出效益最大化，是一个动态提升的过程。而建设用地集约利用是指如何在有限的土地资源上，尽可能提高其对建筑、人口、经济的容受能力或承载能力，即土地初级利用、次级利用和总体利用的多重集约。

　　节约用地和集约用地的关系

　　节约用地重在降低土地资源消耗，尤其是新增建设用地消耗，强调减量化。而集约用地重在提高存量土地的利用效率，集约用地可以带来节约用地。通过节约集约用地，可以促进土地可持续利用。

　　胡锦涛总书记讲话的“四个坚持”也指出了土地节约集约利用的四项要求：“坚持各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长;坚持经济效益、社会效益、生态效益协调统一，不断提高土地利用效率;坚持统一规划、合理布局，促进区域、城乡、产业用地结构优化;坚持当前与长远相结合，提高土地对经济社会发展的保障能力，努力建设资源节约型、环境友好型社会。”进一步理解，就是我们应该努力走出一条耗地少、效率高、结构优、可持续的土地利用新路子。

　　节约集约用地的机制创新

　　在构筑合理的国土空间利用格局、优化城乡用地结构的前提下，落实共同责任，逐步完善约束制度、市场机制、激励机制、利益调节机制等，不断创新节地模式、节地技术，全面推进节约集约用地。

　　优化国土空间利用格局和城乡用地结构

　　一方面，构筑合理的国土空间利用格局。根据《2009年世界发展报告：重塑世界经济地理》，当今世界半数以上的生产活动位于5%的陆地区域，北美、欧盟和日本的人口不到10亿，所拥有的财富占到全世界3/4以上。从发展的国际经验来看，提高经济密度是核心。美国是世界上最大的经济体，主要经济也是集中在一些城市群地区。东京是世界最大的城市，日本1/4的人口，即3500多万人拥挤在不足日本总面积4%的土地上。而中国的格局则呈现多核心分布的基本格局。“胡焕庸线”东南侧仍是未来新增人口的主要承接地域，在优化发展长三角、珠三角、环渤海等区域的同时，选择主体功能区规划确定的重点开发区域，高效集约发展一批城市群，促进大、中、小城市和小城镇协调发展，形成整体疏、局部密的国土空间利用格局。“胡焕庸线”以西，选择产业基础好或有资源条件、适合开发建设的区域，据点式开发、集约式发展。

　　另一方面，优化城乡用地结构。首先，发挥土地多样化功能。城市规划布局应充分考虑耕地的生态功能，发挥耕地作为城市“绿心”、“绿带”的功能，大力建设集中连片、旱涝保收的高标准基本农田。其次，顺应城镇化发展趋势，建立与人口城镇化进程相匹配的城乡用地协调互动机制。推进农村土地整治，规范实施城乡建设用地增减挂钩试点，加大农村空心村治理、废弃土地复垦力度。城乡建设用地布局调整和结构优化，应按照城镇化发展的一般规律，结合新农村建设和农业现代化发展的要求，充分考虑农民生活、农业生产、传统村落风貌保护等方面的需要，循序渐进、稳步推进。再其次，逐步优化调整城镇内部用地结构。积极推进产业用地的功能调整，逐步降低工业用地在城镇用地中的比重。最后，稳步推进产业用地结构优化。继续发挥产业用地政策的调控作用，及时更新禁止、限制用地项目目录，优先保障国家重点发展的基础设施、民生用地和影响国民经济全局的基础工业项目用地供应。严格控制资源消耗高、环境危害大和产能过剩行业用地，支持高新技术产业和新兴战略性产业落地。

　　落实节约集约用地共同责任

　　首先，要培育节约集约用地的全民共识。长期以来，人们对我国人多地少国情有所认知，但对可利用国土空间紧缺、适宜利用的人均土地资源量少、地域差异大、土地供需矛盾异常尖锐等资源国情认识不足，资源忧患意识不强。所以，必须全面加强土地资源的国情宣传和教育，不断强化全社会对节约集约用地的共同认识。

　　其次，土地资源利用与管理的观念要转变。一要有节约观，从宣传教育、法制建设、政绩考核、财税体制、标准规范等方面贯彻节约资源和保护环境基本国策，逐步形成与资源节约型社会相协调的土地资源利用模式。二要有整体观，数量管控、质量管理和生态管护三位一体。三要有效益观，对土地的资源、资产、资本进行一体化管理，实现土地资源的实物形态、要素形态与价值形态相结合的综合管理模式。

　　再其次，节约集约用地的责任要共担。胡锦涛总书记强调，各级党委和政府要把土地管理工作纳入重要议事日程，建立健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局，建立健全耕地保护责任考核体系，严格土地管理责任追究制。国土资源管理部门要积极主动服务，不断提高土地管理工作水平，各有关部门要密切配合，加强统筹协调，形成工作合力。

　　完善各项相关制度建设

　　在约束机制方面，强化“三线两界一评价”。要对耕地保护、基本农田保护、建设用地控制有规模约束的三条红线;要对基本农田、城乡建设用地有空间约束的两类边界;要对规划、项目的节地评价和节约集约用地考核有质量约束的评价制度体系。实现“三线两界一评价”的强化，有以下几个要点。

　　管住“三线两界”要发挥土地利用总体规划整体管控作用。强化节地监测考核，推进节地评价制度建立。建立规划和项目节约用地评价制度。建立健全节约集约用地基础信息调查、评价和披露机制。建立节约集约用地目标考核责任制，逐步加大责任考核力度，强化责任追究与约束。健全节地标准体系，提供节地评价保障。按照节约集约用地要求，建立行政区域经济社会发展耗地、工程项目投入产出耗地等用地效率控制指标。完善建设用地节约集约利用的技术标准规范等，严格人均用地、用地结构等标准控制，完善工程项目建设标准和用地标准，形成强制执行并定期更新的制度。

　　在市场机制方面，不断推进土地市场化进程，逐步取消土地双轨供应。一方面，要严格限定和缩小划拨用地范围。对具有竞争性、取得经营收入、市场改革条件成熟的交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地先行有偿使用，直至逐步取消双轨供应。同时，合理确定划拨土地使用年期。另一方面，健全土地价格形成机制。构建城乡一体的土地等级和价格体系，发挥土地价格对节约集约用地的引导作用。

　　在激励机制方面，要建立节约集约用地模范示范奖励机制，从用地计划、财政、税收等方面予以奖励。比如，福建省漳平市对利用低丘缓坡地实施财税支持，创新山区工业发展的用地模式;上海市松江区对放弃使用农转用计划的补贴，在保护好耕地的情况下同时增加了镇级经济的收入;江苏省江阴市二次用地不增收地价，鼓励企业提高用地效率;江苏省昆山市减免配套费，鼓励企业用地向空中发展;青海省海西州盘活存量用地的收益比例提留，激发了社会各界盘活存量、闲置土地的积极性。

　　此外，在利益调节机制方面,要加大土地保有环节征税、加快征地制度改革等。

　　创新节地模式与节地技术

　　节地模式创新主要有几种形式：立体开发，将城市平面扩张转变为立体发展，节约占地面积;复合利用，建设综合性、多功能活动场所，实现多设施共用土地;循环利用，推行旧城、旧村改造，废弃地再利用等，促进土地二次开发;劣地优用，将不可建设用地变成可用之地。

　　节地技术创新主要是推进土地污染治理、土地修复的新技术研发，推动我国矿山废弃地、受污染工业用地等的再利用。土地污染治理有“化学、生物、物理”三种方法，必须根据实际情况，采用多种方法，综合治理，全面规划，使污染的土壤得到合理的利用。推进交通、水利等工程节地技术创新，可以采取填低垫高，壤土盖面，筑堤护岸，扩大泄洪断面，建造防护林带等方法实现“水中捞地”。加快节能省地型住宅、地下空间开发等新技术研制。